Pengantar

Terkait dengan gerakan para hakim yang saat ini menuntut perbaikan kesejahteraan serta pemenuhan hak-haknya yang telah disebutkan dalam UU Kekuasaan Kehakiman (48 Tahun 2009) saya dan organisasi tempat saya bekerja (LeIP) melihat bahwa permasalahan yang terjadi saat ini pada dasarnya bermuara pada ketidakjelasan dan ketidaktepatan status kepegawaian hakim. Kesimpulan ini sebenarnya telah kami temukan jauh sebelumnya, setidaknya pada sekitar tahun 2005. Pada saat itu dalam rangka pembenahan sistem SDM Hakim kami mencoba membantu Mahkamah Agung untuk menyusun suatu sistem mutasi dan promosi hakim yang baru. Pada saat menyusun konsep tersebut ternyata kami menemui banyak kendala yang kesemuanya bermuara pada ketidakjelasan status kepegawaian hakim serta ketidakjelasan kewenangan Mahkamah Agung dalam mengatur kepegawaian hakim tersebut.

Kendala-kendala tersebut coba kita utarakan ke para pejabat di Mahkamah Agung, namun sepertinya saat itu belum mudeng atas permasalahan pokok yang mendasarinya. Maklum, pejabat di Mahkamah Agung memang umumnya berlatar belakang hakim, yang memang fungsi utamanya tentu bukan mengurusi masalah-masalah birokrasi, dalam hal ini masalah kepegawaian beserta kerumitannya. Selain itu, pada saat itu Mahkamah Agung juga sedang disibukkan dengan proses penyatuan atap, peralihan fungsi-fungsi yang sebelumnya berada di bawah pemerintah, yaitu dibawah Departemen Kehakiman, Departemen Agama dan Mabes TNI ke Mahkamah Agung. Untuk bisa menampung fungsi-fungsi tersebut diperlukan perubahan struktur organisasi Mahkamah Agung, yang sebelumnya struktur organisasi (kesekretariatan) MA didisain hanya untuk mengurusi Mahkamah Agung semata menjadi harus bisa mengurusi juga seluruh pengadilan dalam 4 lingkungan peradilan yang berada di bawahnya, yang jumlahnya lebih dari 800 buah pengadilan. Hectic tentunya.

Di sisi lain, sayangnya pada saat itu (dan sepertinya sampai sekarang) tidak banyak ahli SDM, Organisasi, Administrasi, Keuangan baik di pemerintahan maupun swasta yang menguasai isu SDM, organisasi, administrasi dan keuangan dalam konteks peradilan. Kita tidak memiliki ahli dibidang court administration. Isu yang terkesan sederhana, namun sebenarnya sangat kompleks. Ketiadaan ahli dibidang court administration tersebut akhirnya membuat Mahkamah Agung relatif berjalan sendiri dalam melakukan proses transisi ini, transisi menuju sistem satu atap. Kami pun, saya dan teman-teman di LeIP pada dasarnya juga bukan ahli dibidang administrasi peradilan, hanya anak-anak muda yang saat itu umumnya baru lulus (kecuali saya tentunya, yang bukan lulus tapi berhenti) dari fakultas hukum yang mencoba memfokuskan diri pada upaya pembenahan peradilan. Dan di Fakultas Hukum tentu kami tidak mempelajari sama sekali mengenai administrasi peradilan (sejujurnya saya juga tidak tahu sebenarnya apa yang kami pelajari di fakultas hukum #eh).

Dalam tulisan ini saya akan mencoba menyajikan analisa permasalahan atas permasalahan terkait status kepegawaian hakim ini, yang menurut kami merupakan masalah pokok dari apa yang dialami oleh para hakim saat ini. Tulisan ini akan saya sajikan dalam beberapa rangkaian tulisan. Sebagian tulisan berasal dari catatan-catatan saya sebelumnya dalam melaksanakan kegiatan di tahun 2005 yang lalu tersebut, sebagian lagi merupakan catatan berdasarkan update peraturan perundang-undangan yang baru. Analisa permasalahan ini merupakan bagian dari pencarian alternatif solusi dari masalah kepegawaian hakim yang sedang saya dan LeIP lakukan.

Status Kepegawaian Hakim Berdasarkan UU Kepegawaian
Sebelum diundangkannya UU No. 43 Tahun 1999 tentang Perubahan Atas UU No. 8 No. 1974 Tentang Pokok-Pokok Kepegawaian serta UU No. 35 Tahun 1999 tentang Perubahan Atas UU No. 14 Tahun 1970 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman status kepegawaian sangatlah jelas, yaitu sebagai Pegawai Negeri Sipil Pusat. Seiring dengan kuatnya dorongan Penyatuan Atap [1] ide untuk melakukan perubahan atas status kepegawaian hakim juga semakin kuat. Dalam UU No. 43 Tahun 1999 kemudian dinyatakan secara tegas bahwa hakim merupakan Pejabat Negara. [2]

Perubahan status hakim dari PNS Pusat menjadi Pejabat Negara dalam Undang-Undang tersebut tidak hanya terdapat dalam Pasal 11 semata, namun secara keseluruhan Undang-Undang No. 43 Tahun 1999 tersebut juga secara tidak langsung mencabut status hakim dari status awalnya sebagai PNS Pusat. Hal ini terlihat dari diubahnya penjeleasan mengenai Pegawai Negeri Pusat maupun Daerah yang terdapat dalam pasal 2 ayat (2) beserta penjelasanya dengan menghilangkan ketentuan yang bahwa hakim adalah PNS Pusat yang sebelumnya terdapat dalam penjelasan pasal 2 ayat (2) UU No. 8 Tahun 1974. [3]

Namun demikian walaupun UU No. 43 Tahun 1999 ini telah secara tegas menyebutkan bahwa hakim adalah Pejabat Negara ternyata UU ini juga menyimpan kontradiksi yang cukup membuat status hakim sebagai Pejabat Negara tersebut menjadi tidak jelas lagi. Dalam pasal 11 ayat (3) disebutkan bahwa Pegawai Negeri yang menjadi Pejabat Negara tertentu tidak perlu diberhentikan dari jabatan organiknya.[4] Dalam penjelasannya disebutkan bahwa yang dimaksud dengan Pejabat Negara tertentu antara lain adalah Ketua, Wakil Ketua, Ketua Muda MA, Ketua, Wakil Ketua dan Hakim pada semua badan peradilan, atau dengan kata lain seluruh hakim disemua tingkatan. Sementara dalam pasal 1 butir 7 disebutkan yang bahwa Jabatan Organik adalah jabatan negeri yang menjadi tugas pokok pada suatu satuan organisasi pemerintah. Dengan ketentuan yang demikian maka seakan berarti misalnya seorang PNS pada Pemda ketika diangkat menjadi Hakim atau Hakim Agung dapat tetap memegang jabatan organiknya di Pemda tersebut, yang mana hal ini bertentangan dengan syarat rangkap jabatan dalam peraturan perundang-undangan yang mengatur mengenai peradilan, seperti UU No. 4 Tahun 2004 dan lain sebagainya.

Ketentuan serupa yang mengatur pengecualian bagi PNS untuk melepaskan jabatan organiknya ketika diangkat menjadi Pejabat Negara tertentu memang terdapat juga dalam UU sebelumnya, UU No. 8/1974, yaitu dalam penjelasan pasal 11. Namun ketentuan tersebut dapat dipahami mengingat pada UU tersebut jabatan Pejabat Negara hanya khusus untuk Hakim Agung tidak untuk semua hakim, serta walaupun sistem rekrutmen Hakim Agung tidak sepenuhnya menganut sistem rekrutmen tertutup namun secara empiris sudah menjadi konsensus umum bahwa Hakim Agung harus berasal dari Hakim karier. Sehingga ketentuan yang mengecualikan untuk jabatan Hakim Agung tidak perlu melepaskan jabatan organiknya menjadi logis, karena jabatan organik Hakim Agung dengan Hakim Tinggi atau Negeri adalah sama. [5]

Kontradiksi status hakim juga terdapat dalam beberapa aturan kepegawaian turunan dari UU No. 43 Tahun 1999 tersebut. Dalam Pasal 10 dan 14 PP No. 99 Tahun 2000 tentang Kenaikan Pangkat Pegawai Negeri Sipil disebutkan bahwa untuk PNS yang menduduki jabatan tertentu kenaikan pangkatnya diatur tersendiri dalam peraturan perundang-undangan. Atas dasar tersebut kemudian Pemerintah mengeluarkan PP No. 41 Tahun 2002 tentang Kenaikan Jabatan dan Pangkat Hakim. Dari dua Peraturan Pemerintah ini terlihat jelas bahwa walaupun pasal 11 ayat (1) huruf d telah menyatakan secara tegas bahwa Hakim adalah Pejabat Negara namun ternyata status tersebut di simpangi kembali dengan menyatakan bahwa hakim adalah PNS dengan jabatan tertentu.

Pengaturan kembali hakim sebagai Pegawai Negeri Sipil tampaknya disebabkan karena adanya celah hukum dalam UU No. 43 Tahun 1999 itu sendiri. Dalam penjelasan pasal 2 ayat (2) huruf a disebutkan:

Yang dimaksud dengan Pegawai Negeri Sipil pusat ialah Pegawai Negeri Sipil yang gajinya dibebankan pada Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara dan bekerja pada Departemen, Lembaga Pemerintah Non Departemen, Kesekretariatan Lembaga Tertinggi/Tinggi Negara, Instansi Vertikal di Daerah Propinsi/Kabupaten/Kota, Kepaniteraan Pengadilan, atau dipekerjakan untuk menyelenggarakan tugas negara lainnya.

Dari rumusan tersebut tampaknya frase atau dipekerjakan untuk menyelenggarakan tugas negara lainnya merupakan frase yang memang diperuntukkan untuk jabatan hakim, atau setidaknya dalam kenyataannya Pemerintah menafsirkan demikian. Hal ini dapat terlihat dalam Sistem Administrasi Negara Kesatuan Republik Indonesia (SANKRI) Buku III Landasan dan Pedoman Pokok Penyelenggaraan dan Pengembangan Sistem Administrasi Negara yang dikeluarkan oleh Lembaga Administrasi Negara (LAN) RI yang diterbitkan pada tahun 2004. Dalam buku tersebut disebutkan [6]

Sebelum mengetengahkan unsur-unsur dalam manajemen PNS tersebut, terlebih dahulu perlu dijelaskan bahwa yang dimaksud PNS disini adalah mereka yang:
a. ….
b. ….
c. ….
d. menyelenggarakan tugas negara lainnya, seperti Hakim pada Pengadilan Negeri, Pengadilan Tinggi dan lain sebagainya.

Jika melihat pada tahun diterbitkannya Buku SANKRI tersebut, yaitu tahun 2004 tentunya sangat janggal. Apakah LAN tidak mengetahui UU 43 Tahun 1999 atau memang LAN masih mempersepsikan hakim sebagai pegawai negeri sipil? Entah

Status Hakim Berdasarkan Undang-Undang Kekuasaan Kehakiman 2004

Kesimpangsiuran mengenai status kepegawaian yang tepat untuk jabatan hakim khususnya hakim karir pada Pengadilan Tingkat I dan Banding disemua lingkungan peradilan ternyata tidak dijawab dengan tegas dalam UU No. 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman maupun peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang badan peradilan pasca penyatuan atap.

Dalam UU No. 4/2004 misalnya, dalam pasal 31 disebutkan bahwa Hakim adalah pejabat yang melakukan kekuasaan kehakiman yang diatur dalam undang-undang. Aturan serupa dalam undang-undang kekuasaan kehakiman sebelumnya, UU No. 14 Tahun 1970 memang tidak diatur. Pengaturan serupa hanya terdapat dalam masing-masing undang-undang yang mengatur badan peradilan. Namun definisi tersebut dirasa masih kurang jelas, setidaknya jika dilihat dari segi kepegawaian, pertanyaan terpenting adalah apakah definisi pejabat yang melakukan kekuasaan kehakiman tersebut dapat diartikan bahwa hakim tidak lagi sebagai PNS yang secara organisatoris, administrasi dan lain sebagainya tidak lagi dibawah Pemerintah atau justru definisi tersebut berarti hakim adalah PNS yang melakukan fungsi kekuasaan kehakiman atau menyelenggarakan tugas negara lainnya seperti yang ditafsirkan oleh LAN?

Selain itu UU ini memang secara tegas telah menyatakan bahwa segala urusan yang berkaitan dengan organsiasi, administrasi, finansial serta teknis yudisial telah dialihkan dari masing-masing departemen terkait ke Mahkamah Agung, atau yang lebih dikenal dengan istilah sistem satu atap (one-roof system). Perubahan lainnya juga terlihat dari berubahnya beberapa rumusan pasal dari beberapa undang-undang peradilan yang juga ikut diubah terkait dengan rencana penyatuan atap ini. Dalam UU No. 82006 yang merubah UU No. 2/1986 tentang Peradilan Umum misalnya, pada pasal 14 nya terdapat perubahan susunan kalimat. Jika dalam pasal 14 UU No. 2/1986 disebutkan bahwa untuk dapat diangkat menjadi Hakim Pengadilan Negeri harus memenuhi syarat-syarat tertentu yang salah satu syaratnya adalah Pegawai Negeri, dalam pasal 14 UU No. 8/2004 rumusannya diubah menjadi “Untuk dapat diangkat menjadi Calon Hakim Pengadilan Negeri harus memenuhi syarat-syarat…” dimana dalam syarat tersebut syarat harus pegawai negeri tersebut telah dihapuskan. Namun penghapusan syarat tersebut ternyata tidak sepenuhnya terjadi, oleh karena dalam ayat 2 nya kembali disebutkan bahwa untuk dapat diangkat menjadi Hakim harus pegawai negeri yang berasal dari calon pegawai negeri.

Entah apa maksud pembuat UU mengubah pasal 14 ini, sebab jika dilihat secara seksama secara substansial sebenarnya UU No. 8/2004 ini tidak ada perubahan yang signifikan, hanya saja UU ini menambah satu syarat, yaitu syarat Sehat Jasmani dan Rohani. Jika memang pembuat UU memang ingin menambahkan syarat sehat jasmani dan rohani tersebut saja mengapa pembuat UU tidak menambahkannya saja dengan kerangka perumusan yang sama dengan UU sebelumnya? Secara sekilas memang terkesan bahwa untuk menjadi hakim tidak perlu lagi harus pegawai negeri, jika melihat pada point-point a s/d h, namun ternyata syarat tersebut bukan untuk hakim, namun hanya calon hakim. Atau mungkin pembuat UU memang bermaksud untuk mengelabui kalangan hakim semata dengan perubahan perumusan yang demikian?

UU No. 2/1986 

Pasal 14

(1) Untuk dapat diangkat menjadi Hakim Pengadilan Negeri, seorang calon harus memenuhi syarat-syarat sebagai berikut:
a. warga negara Indonesia;
b. bertaqwa kepada Tuhan Yang Maha Esa;
c. Setia kepada Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945;
d. bukan bekas anggota organisasi terlarang Partai Komunis Indonesia, termasuk organisasi massanya atau bukan seseorang yang terlibat lanpung ataupun tak langsung dalam “Gerakan Kontra Revolusi G30.S./PKI” atau organisasi terlarang lainnya;
e. pegawai negeri;
f. sarjana hukum;
g. berumur serendah-rendahnya 25 (dua puluh lima) tahun;
h. berwibawa, jujur, adil, dan berkelakuan tidak tercela.

(2) Untuk dapat diangkat menjadi Ketua dan Wakil Ketua Pengadilan Negeri diperlukan pengalunan sekurang-kurangnya 10 (sepuluh) tahun sebagai Hakim Pengadilan Negeri.

UU No. 8/2004
Pasal 14

(1) Untuk dapat diangkat sebagai calon Hakim Pengadilan Negeri, seseorang harus memenuhi syarat sebagai berikut:
a. warga negara Indonesia;
b. bertaqwa kepada Tuhan Yang Maha Esa;
c. setia kepada Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
d. sarjana hukum;
e. berumur serendah-rendahnya 25 (dua puluh lima) tahun;
f. sehat jasmani dan rohani;
g. berwibawa, jujur, adil, dan berkelakuan tidak tercela; dan
h. bukan bekas anggota organisasi terlarang Partai Komunis Indonesia, termasuk organisasi massanya, atau bukan orang yang terlibat langsung dalam Gerakan 30 September/Partai Komunis Indonesia.

(2) Untuk dapat diangkat menjadi Hakim, harus pegawai negeri yang berasal dari calon hakim sebagaimana dimaksud pada ayat (1).

(3) Untuk dapat diangkat sebagai Ketua atau Wakil Ketua Pengadilan Negeri diperlukan pengalaman sekurang-kurangnya 10 (sepuluh) tahun sebagai Hakim Pengadilan Negeri.”

Bersambung…
Next: Status Hakim Berdasarkan Undang-Undang Kekuasaan Kehakiman 2009

Catatan Kaki:

[1] Penyatuan Atap adalah pengalihan kewenangan-kewenangan Pemerintah atas pembinaan organisasi, kepegawaian, administrasi dan keuangan untuk urusan peradilan ke Mahkamah Agung.

[2] Dalam Pasal 11 ayat (1) huruf d UU No. 43 Tahun 1999 disebutkan bahwa salah satu yang disebut sebagai pejabat negara adalah Hakim, tidak hanya Hakim Agung namun seluruh Hakim. Dalam UU sebelumnya, UU No. 8 Tahun 1974 pejabat yudikatif yang dikategorikan sebagai Pejabat Negara hanyalah Hakim Agung.

[3] Walaupun UU No. 43/1999 ini tidak secara spesifik lagi menyebutkan bahwa hakim adalah PNS Pusat namun ternyata penambahan kata “…atau dipekerjakan untuk menyelenggarakan tugas negara lainnya.” dalam penjelasan pasal 2 ayat (2) huruf a membuka peluang untuk ditafsirkan kembali bahwa hakim adalah PNS Pusat.

[4] Istilah Pejabat Negara tertentu ini sendiri sempat menjadi wacana, apakah hakim merupakan Pejabat Negara Tertentu atau Pejabat Negara. Sebenarnya jika dilihat secara sistematis isitilah ‘tertentu’ bukanlah merujuk pada penamaan status atau bukan suatu kata benda, namun istilah tersebut merupakan kata keterangan semata, hal ini terlihat dari penggunaan huruf ‘t’ kecil pada awal kata. Selain itu fungsi dari kata ini adalah untuk menjelaskan bahwa untuk jabatan-jabatan tertentu jika berasal dari PNS maka PNS tersebut diangkat dalam jabatan-jabatan tertentu tidak perlu melepaskan jabatan organiknya. Kesalahkaprahan tersebut kemudian berlanjut pada rancangan UU Kekuasaan Kehakiman yang didalamnya menyebutkan bahwa status hakim adalah Pejabat Negara Tertentu. Lihat juga Kertas Kerja Pembaruan Sistem Pembinaan SDM Hakim, Mahkamah Agung RI 2003, hal. 43-46.

[5] Dalam UU No. 8/1974 ini tidak dijelaskan apa yang dimaksud dengan jabatan organik, tidak seperti dalam UU No. 43/1999.

[6] Lembaga Administrasi Negara Republik Indonesia, Sistem Administrasi Negara Kesatuan Republik Indonesia (SANKRI) Buku III Landasan dan Pedoman Pokok Penyelenggaraan dan Pengembangan Sistem Administrasi Negara, LAN Jakarta : 2004, hal. 248.