Pengantar

Uang Pengganti, sebuah jenis Pidana Tambahan dalam sistem hukum pidana yang khusus ada dalam UU Tindak Pidana Korupsi kerap diartikan sebagai “uang pengganti kerugian negara”. Yang artinya kira-kira kewajiban bagi terpidana untuk memulihkan segala kerugian keuangan negara yang ditimbulkan akibat perbuatannya.

Tentu anda juga berfikir seperti itu bukan? Dulu pun saya berfikir demikian. Tapi setelah saya pergi ke klinik Tong Fang pandangan saya berubah.

Di klinik Tong Fang saya diingatkan untuk membaca kembali rumusan pasal 18 Ayat (1) huruf b UU 31 Tahun 1999 secara lebih teliti, dan kemudian disuruhnya saya berfikir. Kemudian saya baca pasal tersebut, seperti tertulis di bawah ini:

Pasal 18 Ayat (1) huruf a dan b:

(1) Selain pidana tambahan sebagaimana dimaksud dalam Kitab Undang-undang Hukum Pidana, sebagai pidana tambahan adalah:

1. perampasan barang bergerak yang berwujud atau tidak berwujud atau barang tidak bergerak yang digunakan untuk atau yang diperoleh dari tindak pidana korupsi, termasuk perusahaan milik terpidana dimana tindak pidana korupsi dilakukan, begitu pula dari barang yang menggantikan barang-barang tersebut;
2. pembayaran uang pengganti yang jumlahnya sebanyak-banyaknya sama dengan harta benda yang diperoleh dari tindak pidana korupsi.

“Pembayaran uang pengganti yang jumlahnya sebanyak-banyaknya sama dengan harta benda yang diperoleh dari tindak pidana korupsi”

Begitu tertulis secara jelas. Tak ada kata-kata “sejumlah kerugian keuangan negara yang ditimbulkannya”. Tak ada juga pasal yang mengatur definisi Uang Pengganti ini. Lalu mengapa kita berfikir bahwa uang pengganti ini adalah uang pengganti kerugian keuangan negara? Tentu hal ini tidak terlepas dari adanya kesalahpahaman tentang apa itu korupsi, serta keberadaan Pasal 2 Ayat (1) dan Pasal 3 yang mencantumkan unsur “yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara, serta kata “pengganti” itu sendiri. Tentu kita akan berfikir, “uang pengganti itu pengganti apa, atau untuk menggantikan apa? Pasti pengganti kerugian keuangan negara kan?” Suatu kesimpulan yang seakan logis, tapi…

Pasal 2 Ayat (1)

(1) Setiap orang yang secara melawan hukum melakukan perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang lain yang suatu korporasi yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara, dipidana dengan pidana penjara seumur hidup atau pidana penjara paling singkat 4 (empat) tahun dan paling lama 20 (dua puluh) tahun dan denda paling sedikit Rp. 200.000.000,00 (dua ratus juta rupiah) dan paling banyak Rp. 1.000.000.000,00 (satu miliar rupiah)

Pasal 3

Setiap orang yang dengan sengaja menguntungkan diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi, menyalahgunakan kewenangan, kesempatan atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara, dipidana dengan pidana penjara seumur hidup atau pidana penjara paling singkat 1 (satu) tahun dan paling lama 20 (dua puluh) tahun dan atau denda paling sedikit Rp. 50.000.000 (lima puluh juta rupiah) dan paling banyak 1.000.000.000,00 (satu miliar rupiah).

Lalu, jika menurut saya Uang Pengganti ini bukan lah uang pengganti kerugian keuangan negara lalu apa? Sabar…sebelumnya kita urai kembali beberapa hal.

Sejarah Uang Pengganti

Uang Pengganti bukan lah konsep baru sebenarnya, bukan baru dirumuskan pada tahun 1999 melalui UU 31 Tahun 1999. Jenis Pidana Tambahan ini sebenarnya pertama kali diperkenalkan (setidaknya)[1] pada tahun 1960 melalui Perppu No. 24 Tahun 1960 tentang Pengusutan, Penuntutan dan Pemeriksaan Tindak Pidana Korupsi.

Pasal 16

(1)  Barangsiapa melakukan tindak pidana korupsi yang dimaksud dalam pasal 1 sub a dan b dihukum dengan hukuman penjara selama-lamanya dua belas tahun dan/atau denda setinggi-tingginya satu juta rupiah.

(2) Segala harta benda yang diperoleh dari korupsi itu dirampas.

(3) Siterhukum dapat juga diwajibkan membayar uang pengganti yang jumlahnya sama dengan harta benda yang diperoleh dari korupsi.

Selanjutnya setelah Perppu No. 24/1960 ini diganti dengan UU No. 3 Tahun 1971 pun pidana tambahan Uang Pengganti ini juga tetap diatur dengan rumusan yang serupa, yaitu dalam Pasal 34 huruf c:

Pasal 34

Selain ketentuan-ketentuan Pidana yang dimaksud dalam K.U.H.P. maka sebagai hukuman tambahan adalah:

1. perampasan barang-barang tetap maupun tak tetap yang berujud dan yang tak berujud, dengan mana atau mengenai mana tindak pidana itu dilakukan atau yang seluruhnya atau sebagian diperolehnya dengan tindak pidana korupsi itu, begitu pula harga lawan barang-barang yang menggantikan barang-barang itu, baik apakah barang-barang atau harga lawan itu kepunyaan sitem hukum ataupun bukan;
2. Perampasan barang-barang tetap maupun tak tetap yang berujud dan tak berujud yang termaksud perusahaan siterhukum, dimana tindak pidana korupsi itu dilakukan begitu pula harga lawan barang-barang yang menggantikan barang-barang itu, baik apakah barang-barang atau harga lawan itu kepunyaan siterhukum ataupun bukan, akan tetapi tindak pidananya bersangkutan dengan barang-barang yang dapat dirampas menurut ketentuan tersebut sub a pasal ini.
3. Pembayaran uang pengganti yang jumlahnya sebanyak-banyaknya sama dengan harta-benda yang diperoleh dari korupsi.

Baik di Perppu 24/60 maupun UU 3/71 sama-sama tidak menjelaskan apa yang dimaksud uang pengganti, baik dalam penjelasan pasal per pasal maupun dalam Penjelasan Umumnya. Namun kedua rumusan dalam kedua aturan tersebut pada prinsipnya sama dengan rumusan dalam Pasal 18 Ayat (1) huruf b UU 31 Tahun 1999 seperti telah saya kutip sebelumnya. Karena sama maka dapat kita ambil kesimpulan bahwa konsep pidana tambahan Uang Pengganti dalam UU 31 Tahun 1999 ini pada dasarnya hanya meneruskan saja apa yang telah diatur dalam perundang-undangan sebelumnya.

Apa itu Uang Pengganti

Kembali kita ke permasalahan awal, apa itu uang pengganti, apa arti kata “pengganti”, apa yang akan digantikan, dan apa tujuan dari pidana tambahan ini.

Untuk menjawab pertanyaan-pertanyaan ini, saya mengajukan dua tesis, pertama uang pengganti bukan lah uang pengganti kerugian keuangan negara, bukan hukuman yang bertujuan untuk memaksa Koruptor untuk memulihkan kerugian keuangan negara, melainkan uang pengganti dari hasil korupsi yang tidak berhasil ditemukan oleh penegak hukum. Kedua, uang pengganti ini merupakan sebuah konsep yang mendahului aturan tentang Pencucian Uang (money laundring). Jeng jeng jeeeengg….

Tesis yang kedua tentunya menarik. Tapi sebelumnya tentu harus dijelaskan dulu tesis pertama, karena tesis ini yang akan menjadi jalan dari tesis yang kedua (skripsi aja blum pernah buat, sok-sokan bikin tesis, 2 pula *toyor*).

Uang Pengganti Sebagai Pengganti Hasil Korupsi yang Sudah Tidak Berada di Penguasaan Terdakwa

Tesis yang pertama sebenarnya sederhana, untuk menjelaskannya kita perlu membantah dulu asumsi bahwa Uang Pengganti ini adalah uang pengganti kerugian keuangan negara. Dan untuk membantah bahwa uang pengganti adalah untuk mengganti kerugian negara jawabannya sebenarnya sudah ada dalam rumusan pasal 18 ayat (1) huruf b maupun rumusan-rumusan UU sebelumnya. Saya kutip kembali:

“Pembayaran uang pengganti yang jumlahnya sebanyak-banyaknya sama dengan harta benda yang diperoleh dari tindak pidana korupsi”

Ada dua point penting dari rumusan tersebut. Pertama, besarnya uang pengganti ternyata tidak ditentukan dari berapa kerugian negara yang ditimbulkan, melainkan dari hasil korupsi yang diperoleh Terdakwa. Sangat lah janggal jika uang pengganti diartikan sebagai uang pengganti kerugian negara namun besarnya dibatasi pada hasil korupsi yang diperoleh terdakwa yang jumlahnya bisa saja lebih kecil dari kerugian negara yang ditimbulkan akibat perbuatannya. Padahal antara jumlah kerugian keuangan negara dan hasil korupsi yang diperoleh Terdakwa bisa berbeda. Bisa saja kerugian negara yang diakibatkan oleh perbuatan terdakwa lebih besar daripada hasil korupsi yang diperoleh oleh Terdakwa, dan bisa juga sebaliknya.

Sebagai ilustrasi misalnya seorang kepala daerah kongkalikong dengan bankir untuk memindahkan uang kas daerahnya yang seharusnya ditaruh di bank BUMN/D ke bank milik swasta milik bankir. Dibuatlah alasan bahwa pemindahan tersebut dilakukan karena bunga yang ditawarkan oleh bank swasta tersebut lebih tinggi dari jika disimpan di bank BUMN/D, sehingga lebih menguntungkan bagi Pemda. Namun di balik itu ternyata si Pejabat dijanjikan akan mendapatkan komisi berupa prosentase bunga dari besaran uang kas yang disimpannya tersebut. Bank tersebut ternyata termasuk salah satu bank yang bermasalah. Tiba-tiba bank tersebut dilikuidasi oleh Bank Indonesia. Hilanglah seluruh uang kas daerah yang disimpannya tersebut.

Dalam kasus seperti itu tentu jumlah kerugian negara adalah seluruh uang kas daerah yang hilang tersebut, sementara harta yang diperoleh oleh kedua pelaku tersebut tentu tidak mungkin sama dengan kerugian negaranya. Katakanlah uang kas yang hilang sebesar 50 M, sementara hasil korupsi yang diperoleh  si Kepala Daerah sebesar 1% dari uang kas tersebut, yaitu 500 juta. Sementara itu hasil korupsi yang diperoleh si bankir katakanlah 5% yang diperoleh dari hasil keuntungan investasi uang kas tersebut, yaitu 2,5 M.

Dari ilustrasi kasus di atas, jika uang pengganti diartikan sebagai uang pengganti kerugian negara maka tentu uang pengganti yang bisa dibebankan pada keduanya total mencapai 50 M. Namun karena rumusan pasal 18 ayat (1) huruf menyatakan sebanyak-banyaknya sama dengan harta benda yang diperoleh dari tindak pidana korupsi maka berarti uang pengganti yang dapat dibebankan kepada keduanya tidak akan sebanyak itu, tapi 500 juta untuk si pejabat, dan 2,5 M untuk si bankir.

Tentu kemudian anda akan bertanya, lalu siapa yang harus mengganti kerugian negara sebesar 50 M tersebut? Ya tentu para terdakwa, tapi bukan melalui mekanisme pidana namun perdata. Mengapa? Karena hukum dan peradilan pidana memang tidak dimaksudkan untuk memulihkan kerugian, peradilan perdata lah yang memiliki fungsi tersebut.

Kedua, rumusan pasal 18 ayat (1) huruf b tersebut tidak dibatasi pada tindak pidana korupsi yang merugikan keuangan negara saja atau dengan kata lain tidak dibatasi pada tindak pidana korupsi yang diatur dalam Pasal 2 ayat (1) dan Pasal  3 semata. Hal ini terlihat dengan dari frase “…sebanyak-banyaknya sama dengan harta benda yang diperoleh dari tindak pidana korupsi”. Apa itu “tindak pidana korupsi”? Apakah semata “perbuatan yang merugikan keuangan negara (sic!)”?

Tindak pidana korupsi tidak lah semata-mata “perbuatan yang merugikan keuangan negara”, atau tindak pidana yang diatur dalam pasal 2 dan 3, namun seluruh tindak pidana yang diatur dalam Bab II UU 31/1999, yang mencakup juga tindak pidana yang diatur Pasal 5 s/d Pasal 13. Jadi tindak pidana korupsi dalam bentuk suap-menyuap pun dapat dijatuhi uang pengganti pula, baik terhadap si pemberi (penyuap aktif) maupun si penerima (penyuap pasif).

Dari diskusi dengan beberapa pihak, banyak yang berpendapat bahwa korupsi dalam bentuk suap hanya dapat dikenakan uang pengganti jika uang suap yang digunakan adalah uang negara, sementara jika tidak maka tidak dapat dijatuhi uang pengganti[2]. Pandangan ini menurut saya janggal, tapi pandangan ini tentu timbul tidak lepas dari pandangan mereka yang memandang bahwa uang pengganti itu adalah uang pengganti kerugian negara.

Tujuan adanya uang pengganti bukan lah untuk mengembalikan kerugian negara atau keuangan negara, namun merampas keuntungan yang diperoleh pelaku dari perbuatan yang dilakukannya. Mendapatkan keuntungan adalah tujuan dari pelaku korupsi, hal ini juga diakui oleh oleh pembuat UU Korupsi dalam sejarahnya. Dalam penjelasan Perppu 24 Tahun 60 misalnya ketika menjelaskan unsur “memperkaya diri sendiri” dalam Pasal 1a dan 1b menyatakan:

“Unsur ini sangat penting. Terhadap orang-orang semacam inilah tindakan-tindakan ditujukan. Karena adanya orang-orang semacam inilah Peraturan Pemerintah ini dikeluarkan. Adalah bukan maksud Pemerintah untuk memperberat ancaman hukuman suatu kejahatan atau pelanggaran yang dilakukan dalam keadaan bahaya oleh yang bersangkutan, atau dalam keadaan, di mana memperkaya diri sendiri dengan merugikan keuangan Negara tidak merupakan suatu penyakit masyarakat seperti sekarang ini.”

Penjelasan serupa juga ada dalam penjelasan UU 3 Tahun 1971. Dalam penjelasannya mengenai unsur melawan hukum dijelaskan:

Ayat ini tidak menjadikan perbuatan melawan hukum sebagai suatu perbuatan yang dapat dihukum, melainkan melawan hukum ini adalah sarana untuk melakukan perbuatan yang dapat dihukum yaitu “memperkaya diri sendiri” atau “orang lain” atau “suatu badan.”

Mengapa merampas keuntungan atau hasil korupsi merupakan hal yang penting, bahkan lebih penting dari mengembalikan kerugian negara? Karena “keuntungan” ini lah tujuan dari perbuatan korupsi, insentif mengapa pelaku mau mengambil resiko melakukan suatu perbuatan yang dapat berakibat pemidanaan. Hukuman penjara maupun denda tentu sangat mungkin tidak terlalu merugikan atau menyakitkan bagi pelaku jika ia tetap bisa menikmati hasil korupsinya, khususnya jika hasil korupsi tersebut berjumlah sangat besar. Pelaku dapat saja menganggap hukuman tersebut hanya sebagai “resiko perjuangan” yang hasilnya sepadan. Lain halnya jika ternyata pelaku mengetahui bahwa pada akhirnya ia juga tidak dapat menikmati hasil “perjuangan” tersebut karena hasil korupsinya seluruhnya telah dirampas oleh negara.

Perbuatan korupsi yang menghasilkan keuntungan tentu tidak hanya dari perbuatan yang diatur dalam Pasal 2 dan 3 UU 31/99. Pada prinsipnya seluruh perbuatan yang dianggap sebagai korupsi yang termasuk yang diatur dalam Pasal 5-13 juga dapat menghasilkan keuntungan bagi pelakunya. Suap misalnya. Walaupun pemberi suap (penyuap aktif) seakan kehilangan uang karena ia memberikan sesuatu kepada penerima suap, namun pemberian suap tersebut pada dasarnya dilakukan agar si pemberi mendapatkan keuntungan yang lebih dari nilai suap yang diberikannya, atau keuntungan dalam bentuk berkurangnya biaya yang ia harus keluarkan jika ia tidak memberi suap. Ketika seorang pengusaha menyuap seorang pejabat untuk menerbitkan suatu izin tentu toh agar ia pada akhirnya mendapatkan keuntungan? Kalo ada orang yang menyuap tujuannya bukan untuk mendapatkan keuntungan itu bukan suap namanya, tapi sedakah.

Tentu anda akan berfikir, kalau tujuan dari pembayaran uang pengganti adalah untuk merampas keuntungan, bukan kah baik dalam KUHP maupun UU Tipikor itu sendiri sudah juga diatur mengenai perampasan barang sebagai pidana tambahan? Betul. Perampasan barang memang sudah diatur di KUHP sebagai pidana tambahan, dan dalam UU Tipikor ini ketentuan tersebut diperluas. Namun, perampasan barang hasil-hasil maupun alat yang dipergunakan untuk melakukan tindak pidana (dalam hal ini korupsi) hanya dapat dilakukan jika sebelumnya barang-barang atau hasil korupsi tersebut telah ditemukan oleh penyidik untuk kemudian dilakukan penyitaan. Bagaimana jika terdapat hasil korupsi yang saat dilakukan penyidikan tidak diketemukan oleh penyidik sehingga tidak dapat dilakukan penyitaan, padahal telah diketahui berapa jumlah keuntungan yang diperoleh oleh pelaku? Apakah hal ini mungkin terjadi? Sangat mungkin.

Untuk lebih jelasnya kita masuk ke bagian selanjutnya.

Uang Pengganti, Instrumen Perampasan Hasil Korupsi Sebelum Lahirnya UU Pencucian Uang

Praktik pencucian uang atau penyembunyian hasil kejahatan –terutama korupsi- bukan lah hal baru. Praktik ini sebenarnya sudah terjadi sejak berabad-abad yang lalu[3]. Praktik ini juga tentu sangat mungkin terjadi di indonesia sejak jaman dahulu. Menjadi persoalan adalah jika pelaku korupsi menyembunyikan hasil korupsinya, yang kemudian instrumen pidana tambahan perampasan barang tidak dapat menjangkaunya.

“Kan ada UU TPPU”. Itu kira-kira tanggapan anda. Ya, kalau sekarang, bagaimana dengan dulu, sebelum ada UU TPPU? Musti diingat, Uang Pengganti ini pertama kali diatur tahun 1960 dalam Perppu 24/60  jauh sebelum UU TPPU lahir, bahkan jauh sebelum praktik pencucian uang menjadi dianggap sebagai kejahatan tersendiri (delik suis generis) di dunia[4]. Dalam situasi saat itu maka jika pelaku mendapatkan keuntungan dari perbuatannya, kemudian hasil keuntungannya tersebut dialihtangankan ke pihak lain dan pihak lain tersebut mengalihkan lagi ke pihak lainnya lagi maka harta tersebut tidak dapat disita untuk kemudian dirampas, terlebih jika harta tersebut disembunyikan melalui sistem perbankan. Pasal 480 KUHP (Penadahan) memiliki keterbatasan, karena karena ketentuan ini hanya mengatur jika yang dialihkan adalah benda, bukan uang.

Dalam situasi tersebut dimana Pencucian Uang belum dipandang sebagai kejahatan sehingga hasil korupsi yang telah dipindahkan disembunyikan dapat dirampas karena para pihak yang menerima aliran dana tersebut juga dapat dipidana, maka lahirlah konsep Pembayaran Uang Pengganti ini. Konsepnya sederhana, jika hasil korupsi tersebut sudah tidak berada di tangan Terdakwa sehingga tidak dapat dikenakan perampasan, maka terdakwa dipaksa untuk tetap mengembalikannya, jika tidak maka harta-hartanya yang bukan berasal dari korupsi pun dapat disita dan dilelang untuk menggantikannya, dan jika masih kurang juga, terdakwa dapat dikenakan Penjara Pengganti.[5] Dengan pengaturan yang ini maka diharapkan terdakwa terpaksa untuk mengembalikan lagi hasil jarahannya yang sudah disembunyikan tersebut, walaupun hasil jarahannya tersebut telah disembunyikannya melalui pihak-pihak lain. Yang pada akhirnya diharapkan pada akhirnya terdakwa tidak dapat menikmati hasil korupsi tersebut.

Dengan demikian konsep pembayaran uang pengganti pada dasarnya merupakan perluasan dari pidana tambahan Perampasan barang yang telah diatur di KUHP sekaligus instrumen perampasan hasil kejahatan sebelum lahirnya UU pencucian uang.

Pertanyaan berikutnya tentu, setelah lahirnya UU Tindak Pidana Pencucian Uang, apakah aturan mengenai Pembayaran Uang Pengganti ini masih diperlukan? Atas pertanyaan ini mudah-mudahan dalam waktu dekat akan saya ulas.

Footnotes: 

[1] Saya katakan “setidaknya” karena hingga saat ini saya belum berhasil menemukan Peraturan Penguasa Perang Pusat No. Prt/Peperpu/013/1958

[2] Lihat juga alasan kasasi dari JPU KPK dalam perkara korupsi Angelina Sondkah di putusan No. 1616 K/Pid.Sus/2013

[3] Lihat Yenti Garnasih, Kriminalisasi Pencucian Uang (Money Laundering), Program Pasca Sarjana Fakultas Hukum Universitas Indonesia, cet. Ke-4, 2009, hal. 57

[4] Kriminalisasi Pencucian Uang pertama kali dilakukan oleh Amerika Serikat mulai tahun 1986 melalui Money Laundering Control Act. Langkah Amerika tersebut kemudian diikuti oleh banyak negara lainnya. Lihat Ibid, hal. 53.

[5] Konsep Penjara Pengganti atas kekurangan pelunasan pembayaran uang pengganti ini baru dikenal sejak UU 31 Tahun 1999. Sebelumnya UU 3 Tahun 1971 tidak mengaturnya, namun dalam penjelasan Pasal 34 dijelaskan bahwa apabila uang pengganti tidak dapat dipenuhi oleh terdakwa berlaku ketentuan mengenai pelaksanaan pembayaran hukuman denda. Pada awalnya hal ini diartikan berarti jika uang pengganti tidak dibayarkan oleh terdakwa maka terdakwa dapat dikenakan Kurungan Pengganti sebagaimana pengaturan mengenai denda (lihat putusan MA No. 620 K/Pid/1987). Namun sejak tahun 1988 MA tidak lagi menerapkan kurungan pengganti. Berdasarkan SEMA No. 4 Tahun 1988 dinyatakan bahwa terhadap pembayaran uang pengganti tidak dapat diterapkan kurungan pengganti.

Sedikit Bahan Bacaan

Efi Laila Kholis, SH. MH, Pembayaran Uang Pengganti Dalam Perkara Korupsi, Solusi Publishing, Depok, April 2010

Yenti Garnasih, Kriminalisasi Pencucian Uang (Money Laundering), Program Pasca Sarjana FHUI, Jakarta 2009